Lời nguyền tài nguyên hay hệ quả của nền quản trị kém?
Cụm từ "lời nguyên tài nguyên" lần đầu được Richard Auty dùng trong cuốn sách của mình có tựa đề: Duy trì phát triển trong các nền kinh tế khoáng sản: giả thuyết lời nguyền tài nguyên vào năm 1993. Ông đã chỉ ra rằng "không chỉ các quốc gia giàu tài nguyên có thể thất bại trong việc làm lợi từ của trời cho, thậm chí các nước này còn hoạt động kém hiệu quả hơn các nước khác mà thiên nhiên kém ưu đãi hơn".
Các nghiên cứu cũng cho thấy việc khai thác tài nguyên thiên nhiên, và thậm chí hơn thế, là hiện tượng bùng nổ khai thác tài nguyên có thể gây ra các hậu quả tiêu cực tới tăng trưởng kinh tế và phát triển con người trong giai đoạn dài.
Như vậy, không nên coi tài nguyên thiên nhiên như là vận may vô tận, mà đòi hỏi cách quản lý kinh tế vĩ mô phù hợp và quản trị hiệu quả, cụ thể là dưới dạng thể chế minh bạch và có trách nhiệm giải trình.
Nhưng để làm được điều đó, điều đầu tiên cần là hiểu rõ hơn lời nguyền tài nguyên xảy ra như thế nào và tại sao.
Hai thành phần cơ bản của lời nguyền tài nguyên không nằm ngoài cái gọi là: căn bệnh Hà Lan và nền quản trị yếu kém.
Căn bệnh Hà Lan
Căn bệnh Hà Lan đề cập tới một tình huống hay hiện tượng ở đó một ngành phát triển mạnh kéo theo sự thụt giảm của các ngành khác, thường là ngành chế tạo, sản xuất. Thuật ngữ này liên hệ tới kinh nghiệm của Hà Lan trong thập kỷ 70 của thế kỷ trước, khi mà ngành chế tạo và sản xuất đột ngột sụt giảm trước việc khai thác lớn lượng dầu khí ở vùng Groningen, Biển Bắc.
Trên thực tế, một ngành đang bùng nổ có thể liên quan tới bất kỳ các ngành khác của nền kinh tế do ngành này thu được các khoản tiền lớn từ xuất khẩu hay dòng ngoại tệ chảy vào nền kinh tế. Do đó mà gây ảnh hưởng tới các lĩnh vực kinh tế khác. Tuy nhiên, sự bùng nổ thường liên hệ chặt chẽ với tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là dầu mỏ và khoáng sản bởi lẽ các tài nguyên này thường có những biến động lớn về sản lượng hay nguồn thu do giá tăng đột ngột, việc phát hiện ra các mỏ mới hoặc các công nghệ mới làm tăng đáng kể sản lượng, vv.
Trong nguyên lý chính yếu của mô hình căn bệnh Hà Lan, một ngành phát triển bùng nổ sẽ làm lu mờ các ngành khác trên hai phương diện, thứ nhất qua việc chuyển nguồn lực qua ngành đang bùng nổ (hiệu ứng chuyển dịch nguồn lực) và làm tăng chi tiêu ở các ngành phi thương mại (hiệu ứng tiêu dùng).
Về phần hiệu ứng dịch chuyển nguồn lực, khi ngành khai thác tài nguyên phát triển mạnh nó đòi hỏi vốn và lao động, do đó mà tiền lương tăng lên. Điều này dẫn tới hàng loạt lao động chuyển dịch sang từ các ngành yếu thế hơn cho ngành khai thác tài nguyên.
Về khía cạnh hiệu ứng tiêu dùng, do sự bùng nổ của việc khai thác tài nguyên nên nhà nước thu được một lượng nguồn thu và ngoại tệ dồi dào. Việc dư thừa này có hại cho các ngành phi thương mại như sản xuất, chế tạo và nông nghiệp do chi phí đầu vào của các ngành này tăng lên. Đồng nội tệ sẽ tăng giá so với ngoại tệ và làm khó khăn cho các ngành sản xuất và chế tạo vì khả năng cạnh tranh quốc tế về giá giảm xuống do ngành này lệ thuộc vào xuất khẩu.
Căn bệnh Hà Lan trở nên nghiêm trọng khi việc khai thác tài nguyên đột ngột giảm do giá tài nguyên giảm hay nguồn tài nguyên bị cạn kiệt. Sự biến động này có thể tạo ra một sự mất ổn định cho nền kinh tế và có thể lan ra và ảnh hưởng tới các ngành khác, và dĩ nhiên là gây thiệt hại cho ngành sản xuất và chế tạo nhiều hơn.
Tuy nhiên, một trong các vấn đề tranh cãi chủ yếu trong mối liên quan tới lời nguyền tài nguyên, là về vai trò của ngành chế tạo và sản xuất trong sự tăng trưởng của nền kinh tế quốc dân.
Davis (1995) đã lập luận rằng căn bệnh Hà Lan miêu tả một sự biến đổi của nền kinh tế quốc dân từ một giai đoạn dài cân bằng tới một giai đoạn khác. Ông gọi căn bệnh Hà Lan là "một giai đoạn ốm yếu" với các dấu hiệu giản đơn về "sự dịch chuyển đột ngột và tạm thời trong lợi thế cạnh tranh" nhưng không có ngụ ý là có một sự mất mát về kinh tế.
Mặc dù, các đề xuất về thuyết lời nguyền tài nguyên đã lập luận rằng ngành chế tạo và sản xuất có các đặc điểm đặc biệt và khá là quan trọng với các nước đang trên đà phát triển và công nghiệp hóa. Họ lập luận vì cạnh tranh trong ngành sản xuất và chế tạo là phụ thuộc vào công nghệ, cạnh tranh khuyến khích cải tiến kỹ thuật, phát triển giáo dục và học thông qua làm việc (Sachs & Warner 1995; Gylfason, 2001).
Các khía cạnh này được liên tưởng tới "vẻ bề ngoài tích cực" của ngành chế tạo và sản xuất cái mà lan tỏa tới các ngành khác của nền kinh tế và thúc đẩy phát triển.
Nếu so sánh thì các ngành liên quan tới khai thác tài nguyên không tạo ra các khuyến khích tương tự để đầu tư vào giáo dục hay phát triển cong nghệ dù trên phương diện cá nhân hay nhà nước.
Ý tưởng về các vẻ bề ngoài tích cực của ngành chế tạo, sản xuất thì một chút nào đó vẫn mang tính suy đoán mà thôi (Sala-i-Martin & Subramanian, 2003).
Thậm chí Sachs & Warner (1997) đã thừa nhận rằng những giả định này phần lớn dựa vào các bằng chứng của các mối quan hệ thuận giữa tăng trưởng kinh tế và tăng trưởng của xuất khẩu của ngành chế tạo, sản xuất. Trong đó các nền kinh tế mà đa dạng hóa xuất khẩu thì thực hiện tốt hơn.
Vì lý do này, các đề xuất khác về lời nguyền tài nguyên có xu hướng nhằm nhấn mạnh những hiệu ứng của việc khai thác tài nguyên thiên nhiên tới các nhân tố phi kinh tế như quan trị và chất lượng thể chế...
Quản trị yếu kém
Một điểm chung giữa các nhà lý thuyết về lời nguyền tài nguyên là một nền quản trị kém đóng vai trò là một nhân tố quan trọng để giải thích lời nguyền tài nguyên.
Auty (2006) lập luận rằng việc khai thác tài nguyên thiên nhiên tạo ra khuynh hướng một đường cung địa tô cao được đo đếm bằng tỷ lệ của nguồn thu trên tổng đầu tư. Địa tô cao ảnh hưởng tới chính phủ và các thể chế công bằng các cách thức cá biệt.
Một cung đường địa tô cao sẽ có khuynh hướng ảnh hưởng tới chính phủ trong các chính sách tái phân bổ địa tô thứ mà có quyết định mang tính chính trị lớn hơn và trực tiếp hơn, trong khi cũng làm chệch hướng các khích lệ từ sự tạo ra thịnh vượng hiệu quả.
Nó cũng sẽ có khuynh hướng kéo dài sự ỷ lại của chính phủ vào xuất khẩu các mặt hàng, trong khi thất bại trong việc hấp thụ nguồn lực lao động nông thôn dư thừa, do đó tạo ra tình trạng tăng thu nhập một cách thiếu công bằng (Auty, 2006; Sachs & Warner, 1995).
Trái lại, một cung đường địa tô thấp như trong ngành sản xuất, chế tạo, sẽ xui khiến chính phủ thúc đẩy sự tạo ra thịnh vượng bằng việc cung cấp các mặt hàng và duy trì các khuyến khích đầu tư hiệu quả (do vậy mà chính phủ có thể thu hái được các nguồn thu từ thuế); khuyến khích một nền công nghiệp hóa mang tính cạnh tranh từ sớm với lực lượng lao động tăng cường và đòi hỏi việc đô thị hóa từ giai đoạn sớm hơn; gây ra một chu kỳ xã hội đạo đức với việc duy trì sự bình đẳng về thu nhập bởi lẽ một nền công nghiệp sản xuất và chế tạo từ sớm có khả năng giải quyết vấn đề lao động nông thôn dư thừa; và thu được một lượng tiết kiệm thực cao hơn (Auty, 2006).
Tổ chức Tiền tệ Thế giới (IMF) cũng liên hệ "hiệu ứng tham lam" của việc khai thác tài nguyên tới chất lượng công quyền (Sala-i-Martin & Subrmamanian, 2003).
Họ lập luận rằng địa tô cao cho khai thác tài nguyên thiên nhiên cổ vũ cho thói quan liêu và tìm kiếm địa tô tham lam, những thứ mà có thể là các bảo hộ thuế tới quen biết hoặc tham nhũng (Gylfason, 2001; Sachs & Warner, 1995).
Một số nhà lý thuyết cho rằng khai thác tài nguyên thiên nhiên sẽ có xu hướng cổ vũ cho một "nhà nước bóc lột" hơn là một nhà nước phát triển (Coxhead, 2007).
Ross (2001) cho rằng khi mà các chính phủ chủ yếu dựa vào nguồn thu từ việc khai thác tài nguyên thiên nhiên hơn là thuế thu nhập, các chính phủ này kém giải trình về các nhu cầu từ các công dân của họ.
Trong nghiên cứu ở trên, ông lập luận rằng các thuế cá nhân và đoàn thể cao hơn quan hệ chặt chẽ tới chính phủ dân chủ hơn.
Ông cũng chỉ ra sự giàu có về dầu mỏ và khoáng sản đã xúi giục các chính phủ đầu tư nhiều hơn vào an ninh nội địa. Dù rằng các lực lượng được tăng cường nhằm giải quyết các xung đột nổi cộm liên quan tới tài nguyên thiên nhiên hay phục vụ lợi ích bản thân của chính phủ là không rõ ràng, nhưng các lực lượng này luôn sẵn sàng để bảo vệ lợi ích của chính phủ.
Địa tô cao có thể dẫn tới tình trạng chính phủ chi tiêu lãng phí và dễ dàng, bao gồm mở rộng bộ máy chính phủ và vung tay chi tiêu cho xây dựng cơ sở hạ tầng. Ở cả hai khía cạnh chi tiêu này, các công chức có thể thu được các lại quả.
Davis (1995) ghi chú rằng bóng ma căn bệnh Hà Lan có thể châm ngòi cho các chính sách chủ nghĩa bảo hộ để hỗ trợ các ngành công nghiệp thiếu hiệu quả hoặc tạo ra một trạng thái lạc quan thái quá về kế hoạch kinh kế vĩ mô, dẫn tới các phỏng đoán sai. Đơn cử trường hợp Mehico đã vay mượn tài chính thiếu cân nhắc nhằm đối phó với các nguồn thu đột ngột được dự đoán.
Sự đồng thuận ngày càng tăng giữa các nhà lý thuyết về nguyên nhân đầu tiên của lời nguyền tài nguyên là từ một nền quản trị yếu kém kết hợp với các quyết định chính sách nghèo nàn, đặc biệt là trong sản xuất dầu mỏ và khoáng sản.
Davis (1995) đã tóm tắt "các chính sách công nghiệp hóa mang tính tự cung tự cấp, bảo hộ các ngành đang ngắc ngoải, các chính sách bất ổn về tỷ giá hối đoái và một chính phủ can thiệp nặng nề với việc kéo dài các giai đoạn điều chỉnh thông qua cách cấm đoán các biến chuyển mang nhân tố ngành là phản ứng chung của căn bệnh Hà Lan".
Jason Morris-Jung và Trung Kiên
Theo: Tuần Việt Nam
Lời nguyền tài nguyên liệu có tránh được?
Lời nguyền tài nguyên là có thật, thế nhưng nó không phải là tất yếu của một nước có tài nguyên, mà phụ thuộc vào mỗi quốc gia làm gì để tránh bẫy tài nguyên này.
Đều dựa vào việc chiết rút dầu mỏ, nhưng Nigeria và Indonesia lại ở hai thế cực đối lập trong việc ứng phó để tránh lời nguyền tài nguyên.
Nigeria: Kẻ thua cuộc
Trên rất nhiều khía cạnh, Nigeria thể hiện như là một ví dụ điển hình về lời nguyền tài nguyên. Từ năm 1965 đến 2000, nguồn thu thực tế sau chi phí của chính phủ từ dầu mỏ từ các công ty là khoảng 350 triệu đô la (tại thời điểm giá năm 1995) hay 10 tỉ đô la trong suốt 35 năm dòng. Tuy nhiên, thu nhập bình quân đầu người (theo sức mua tương đương) lại giảm từ 1.113 đô la vào các năm 1970 tới 1.084 đô la vào năm 2000. Điều này dẫn tới việc Nigeria trở thành một trong 15 nước nghèo nhất thế giới.
Nguồn thu từ dầu mỏ trên bình quân đầu người là 33 đô la, trên GDP đầu người là 245 đô la vào năm 1965; vào năm 2000 thì nguồn thu này tăng thành 350 đô la trên đầu người và trên GDP gần như giống vào năm 1965.
Hơn nữa, tỷ lệ nghèo đói (phần trăm dân số sống dưới 1 đô la/ngày) đã tăng từ 36% năm 1970 lên tới gần 70% vào năm 2000 (từ 19 tới 90 triệu người). Chênh lệch giàu nghèo cũng tăng đáng kể.
Trong năm 1970, phần thu nhập của giới thượng lưu (chiếm 2% dân số) bằng với giới cùng khổ (chiếm 17%), nhưng vào năm 2000 thì thu nhập của giới thượng lưu bằng toàn bộ 55% phần nghèo khổ nhất. Rõ ràng Nigeria là một trường hợp điển hình. Các sản phẩm dầu mỏ chiếm tới 80% nguồn thu của chính phủ, 95% tổng thu từ xuất khẩu và 90% ngoại tệ kiếm được (Watts, 2004). Nigeria không chỉ là một nước giàu tài nguyên thiên nhiên, mà còn là một quốc gia có nền kinh tế đơn ngành như Michael Matts (2004) đã đề cập.
 Ảnh: New York Times. |
Những gì đã xảy ra ở Nigeria đã thể hiện khá tốt lời nguyền tài nguyên xảy ra như thế nào và tại sao trong thực tế.
Khởi đầu những năm cuối của thập kỷ 60, Nigeria đã nếm phải căn bệnh Hà Lan qua việc bùng nổ xuất khẩu dầu mỏ. Lực lượng lao động di chuyển từ các vùng nông thôn ra thành thị đã dẫn tới sự sụt giảm về sản lượng lương thực và kéo theo giá cả lương thực - thực phẩm tăng cao. Tỷ lệ đóng góp của nông nghiệp trên GDP giảm từ 68% vào năm 1965 xuống 35% vào năm 1981. Sự sụt giảm này đặc biệt ở các cây công nghiệp như cô ca, dầu cọ và cao su với sự sụt giảm lên tới 75% trong giai đoạn từ năm 1970 đến 1981.
Trong khi đó, ngành dịch vụ đã tăng nhanh chóng, đặc biệt là dịch vụ công quyền tăng tới 16% và sản ngành sản xuất, chế tạo (ngành được chính phủ đầu tư lớn) tăng 8% trong cùng giai đoạn. Do sự tham gia của chính phủ trong ngành sản xuất, chế tạo, nên ngành này hầu như được bảo hộ.
Nguồn thu từ dầu mỏ dùng để xây dựng khu liên hiệp thép Ajakouta nổi tiếng, nơi mà chưa bao giờ sản xuất nổi một tấn thép nào. Do đó, năng lực tận dụng vốn trong ngành sản xuất, chế tạo giảm từ 77% vào năm 1975 tới 50% vào năm 1983 và sau đó là 35% đã nhắc nhở rằng 2/3 đầu tư của chính phủ trong ngành chế tạo và sản xuất là lãng phí.
Các số liệu này gợi ý rằng vấn đề chủ yếu trong nền kinh tế của Niregia là không chỉ giảm mạnh trong nông nghiệp mà còn tăng kích cỡ của bộ máy chính phủ.
Nhìn một cách riêng biệt, chính phủ đầu tư quá mức cho cơ sở hạ tầng. Tích lũy vốn vật chất đã tăng từ 6,7%/năm từ năm 1965, trong khi tổng các nhân tố sản xuất đã tăng trưởng -1.2%. Chi tiêu của khối công trong tổng vốn cũng đã tăng từ 20% tới 55% từ những năm của thập kỷ 60 tới cơn sốc dầu mỏ lần thứ 2 vào năm 1980.
Các đầu tư về cơ sở vật chất công cộng đã phổ biến trong chính quyền như là dưới dạng các phần thưởng chính trị và lại quả cho các công chức.
Bevan & cộng sự (1998) khéo léo tóm tắt trường hợp của Nigeria như sau "kết hợp này của một thúc đẩy chính trị tới đầu tư công và một sự thiếu hụt của kỹ năng dịch vụ dân sự tạo ra lịch sử kinh tế quá hào nhoáng của Nigeria trong giai đoạn này: hầu hết toàn bộ nguồn thu đột ngột đã được đầu tư, và chẳng có cái gì để chỉ ra nó ở đâu".
Indonesia tránh lời nguyền tài nguyên
Không giống như Nigeria, Indonesia là quốc gia đã tránh được "Lời nguyền tài nguyên" bằng những quy định, chính sách rõ ràng.
 Ảnh: allianz.com |
Là một nền kinh tế dồi dào tài nguyên, Indonesia đã quản lý để duy trì chặt chẽ và phù hợp cho tăng trưởng kinh tế từ những năm 1970. Một cái nhìn ngắn gọn là Indonesia đã làm thế nào quản lý tốt nguồn tài nguyên dầu mỏ. Đây cũng bài học hữu ích cho các quốc gia khác trong việc tránh hoặc giảm nhẹ hậu quả của "Lời nguyền tài nguyên". Những bài học này làm nổi bật vai trò của chính sách tài chính bảo thủ và tái đầu tư nguồn thu từ dầu mỏ vào các ngành thương mại khác.
Đối chiếu với Mexico, nước trải qua ảnh hưởng của lời nguyền tài nguyên về hành xử của Indonesia trong ba lĩnh vực chính, cụ thể là các phản ứng tài chính, vốn vay nước ngoài và phá giá đồng tiền để nhìn rõ bí quyết thành công của Indonesia.
Về các phản ứng tài chính: Indonesia xử lý các nguồn thu từ dầu mỏ thông qua một cam kết "Nguyên tắc ngân sách cân bằng". Kết quả là nước này đã đạt được tỷ lệ thâm hụt ngân sách vào GDP rất nhỏ trong những năm 1970 và 1980.
Chính phủ thậm chí đã thực hiện một số "thủ tục tinh tế" là chuyển ngân quỹ tích lũy dư thừa sang tiền gửi chính phủ.
Trong khi đó, chính phủ Mexico nhanh chóng mở rộng chi tiêu ngân sách trong thời gian bùng nổ dầu mỏ nhằm thực hiện chương trình phát triển đầy tham vọng.
Chính phủ Indonesia cũng theo đuổi việc cân đối thu chi giữa các ngành, đầu tư khá cân bằng cho cơ sở hạ tầng, dịch vụ xã hội, nông nghiệp và công nghiệp. Đặc biệt là nguồn thu từ dầu mỏ đầu tư phần lớn vào nông nghiệp và công nghiệp với ưu tiên nhiều hơn cho phát triển nông nghiệp (ví dụ: sản xuất gạo, nghiên cứu và khuyến nông, đầu tư thủy lợi, và trợ cấp phân bón).
Kết quả là Indonesia đầu tư một phần lớn các khoản thu từ dầu mỏ cho nguồn vốn chi tiêu hơn là chi tiêu hiện hành, thông thường là từ 50-60% từ năm 1972-1983.
Còn đối với Mexico, phần đầu tư công trên GDP đã tăng đến 30% vào năm 1981, làm tăng mạnh nhập khẩu (chủ yếu là vốn và hàng hóa trung gian), và kết quả là cán cân thương mại bị thâm hụt năng nề.
Nghiêm trọng hơn, chính phủ Mexico đầu tư phần lớn nguồn thu từ dầu mỏ cho việc thúc đẩy ngành sản xuất dầu và hỗ trợ cho các công ty dầu mỏ quốc doanh (công ty PEMEX).
Về vay vốn nước ngoài: Tại Indonesia, chính phủ tích cực hạn chế vay vốn nước ngoài, đặc biệt với trường hợp công ty dầu quốc doanh Pertamina.
 Ảnh: allianz.com |
Trong những năm 1970, Pertamina bắt đầu mở rộng hoạt động của mình vào đầu tư nhà máy thép, bất động sản, đội tàu chở dầu, khu nghỉ mát khách sạn và nhà máy phân bón. Đầu tiên Chính phủ đã cố gắng để kiểm soát việc vay mượn nước ngoài của công ty Pertamina cho các hoạt động đầu tư này bằng các quy định là yêu cầu các doanh nghiệp nhà nước vay vốn nước ngoài phải do chính phủ phê duyệt cho cả vốn vay trung và dài hạn.
Pertamina sau đó chuyển sang vay vốn ngắn hạn, dẫn đến "cuộc khủng hoảng Pertamina" vào năm 1975, trong đó Pertamina đã vỡ nợ về khoản vay hơn 10 tỷ USD nợ ngắn hạn.
Chính phủ Indonesia sau đó đã ban hành thêm các quy định cấm các DN nhà nước vay trong thị trường ngắn hạn và DN nhà nước phải được sự cho phép của Ngân hàng trung ương Indonesia và Bộ Tài chính về tất cả các khoản vay từ bên ngoài.
Mặc dù bị sức ép từ sự khủng hoảng của Pertamina, nhưng các chính sách này đã chứng minh được tính phù hợp có lợi trong những năm bùng nổ dầu mỏ để kiểm soát vốn vay nước ngoài một cách chặt chẽ. Từ 1978-1982, tỷ lệ các khoản nợ ngắn hạn nhập khẩu không bao giờ vượt quá 18 % (trong khi, ở Mexico thì tỷ lệ này không bao giờ giảm xuống dưới 30 %).
Ở Mexico, việc vay vốn nước ngoài tăng kết hợp với tăng chi phí công có nghĩa là vốn vay nước ngoài dùng để chi trả các khoản chi tiêu công.
Về phá giá đồng tiền: trong giai đoạn bùng nổ tài nguyên, một đất nước có thể phá giá đồng tiền của mình để tránh hoặc sửa đổi sự tăng giá tỷ giá hối đoái thực tế. Cả Indonesia và Mexico đã làm theo cách này. Nhưng chỉ có Indonesia đã có thể duy trì hiệu lực của việc phá giá đồng tiền, ít nhất giai đoạn gay cấn từ năm 1978-1982, bởi vì Indonesia thực hiện quản lý các chính sách phù hợp, chẳng hạn như tích lũy các khoản thặng dư ngân sách. Do đó, ngân sách quốc gia của Indonesia không những cân bằng quá nhiều như theo nguyên tắc "ngân sách cân bằng," mà hơn thế thặng dư ngân sách đã được tích lũy mang tính chuyển đổi.
Ngược lại, Mexico duy trì mở rộng quan điểm về quản lý kinh tế vĩ mô sau khi phá giá đồng tiền, dẫn đến sự gia tăng vay nợ nước ngoài và báo hiệu về một dự đoán tiêu cực trong sự ổn định của nền kinh tế Mexico. Điều này cũng dẫn đến cuộc vật lộn về vốn và gia tăng thâm hụt ngân sách nhiều hơn, thậm chí gây nên cuộc khủng hoảng nợ vào năm 1982.
Jason Morris-Jung và Trung Kiên
Theo: Tuần Việt Nam
Xem thêm:
0 nhận xét:
Đăng nhận xét